Die jüngsten Zollstreitigkeiten zwischen den Vereinigten Staaten und China sowie der Europäischen Union könnten den Eindruck erwecken, dass alleine Zölle den internationalen Handel behindern. Doch auch Maßnahmen, die häufig weniger transparent sind als Zölle, erschweren den Austausch von Gütern über Landesgrenzen hinweg. Diese nichttarifären Handelshemmnisse haben in den vergangenen Jahren einen Aufschwung erlebt. Während Zollbarrieren in den letzten Jahrzehnten erfolgreich abgebaut wurden, besteht die Herausforderung der weiteren Liberalisierung des internationalen Handels vor allem im Rückbau nichttarifärer Handelsbarrieren, denen ein aktuelles IREF Policy Paper gewidmet ist.
Trotz Trump: Zölle auf dem Rückzug
Die durchschnittlichen weltweiten Zölle sind in den vergangenen Jahrzehnten deutlich gesunken. Befördert wurde der Zollabbau vor allem durch das Inkrafttreten des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) im Jahre 1947 und die Fortführung multilateraler Liberalisierungsbemühungen im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) seit 1994. Multilaterale und regionale Abkommen trugen dazu bei, dass der durchschnittliche Zollsatz weltweit heute bei etwa fünf Prozent liegt.
Verdeckter Protektionismus: Nichttarifäre Maßnahmen
Doch nicht nur Zölle schränken den Handel über Grenzen hinweg ein, auch zollfremde Maßnahmen wirken handelshemmend. Nichttarifäre Handelshemmnisse umfassen eine ganze Reihe von Regierungsmaßnahmen. Sie können sowohl Exporte als auch Importe direkt betreffen, etwa durch Einfuhrkontingente, Einfuhrverbote, Einfuhrlizenzen, Zollverfahren oder Verwaltungsgebühren. Zudem können Regulierungen, die augenscheinlich nur den inländischen Markt betreffen, handelshemmende Wirkung haben, wenn sie ausländische Anbieter stärker belasten als inländische. Diese Maßnahmen „hinter der Grenze“ können Gesundheits-, Technik-, Produkt-, Arbeits-, Umweltnormen sowie Steuern, Gebühren und inländische Subventionen sein.
Gerade den Maßnahmen „hinter der Grenze“ ist zu eigen, dass ihre Wirkungsweise undurchsichtiger ist als die von Zöllen. Darüberhinaus werden Maßnahmen, die Einfuhren nicht explizit zahlenmäßig beschränken, sondern lediglich erschweren, von Regierungen nicht zwingend als solche gekennzeichnet – im Gegenteil. Regierungen führen zur Rechtfertigung protektionistischer Maßnahmen andere legitime Ziele an, um sich dem Vorwurf des Schutzes einheimischer Unternehmen zum Nachteil ausländischer Produzenten zu entziehen.
Trotz der Schwierigkeiten, nichttarifäre Handelshemmnisse zu identifizieren, erlauben die Daten zweier Quellen, die Entwicklung ihres Einsatzes über die Zeit zu beurteilen: Die WTO stellt Daten zu de jure nichttarifären Handelshemmnissen bereit. Die Initiative Global Trade Alert der Universität St. Gallen stellt Daten zu de facto handelshemmenden tarifären und nichttarifären Maßnahmen zur Verfügung.
WTO: De jure nichttarifäre Handelshemmnisse
Zahlen der Welthandelsorganisation zeigen, dass die Anzahl jährlich gemeldeter nichttarifärer Handelshemmnisse seit dem Jahr 2000 deutlich zunahm. Neue potentiell handelsbeschränkende Maßnahmen müssen von allen Mitgliedern der Welthandelsorganisation an diese gemeldet werden. Seit dem Jahr 2000 hat sich die Anzahl der jährlichen Meldungen deutlich erhöht – von 750 im Jahr vor dem Eintritt Chinas in die WTO auf 1480 im letzten abgeschlossenen Jahr 2017.
Fast 80 Prozent aller neu eingeführten nichttarifären Maßnahmen sind im Bereich Hygiene- und Gesundheitsschutz zu verorten. Diese Maßnahmen betreffen vor allem Agrarprodukte wie Grundnahrungsmittel. Technische Barrieren, die diskriminierende technische Vorschriften, Normen und Konformitätsbewertungsverfahren umfassen, machten 17 Prozent aller neuen Maßnahmen im Jahr 2017 aus.
Die jährliche Anzahl gemeldeter neuer Maßnahmen gibt nur einen groben Hinweis auf die Entwicklung der Beschränkung von internationalem Handel durch nichttarifäre Maßnahmen seit dem Jahr 2000. Zum einen wird nur die Anzahl der Maßnahmen erfasst. Der Wirkungsgrad einzelner Maßnahmen bleibt unberücksichtigt. Zum anderen unterscheidet sich die Meldepraxis von Land zu Land. Unter der Annahme, dass sich das Meldeverhalten einzelner Länder über die Zeit nicht systematisch geändert hat, lassen die Daten dennoch den Schluss zu, dass nichttarifäre Handelsmaßnahmen mit potentiell handelshemmender Wirkung seit der Jahrtausendwende zugenommen haben.
Global Trade Alert: De facto handelshemmende Maßnahmen
Die Daten der Initiative Global Trade Alert an der Universität St. Gallen basieren nicht auf offiziellen Meldungen der jeweiligen Regierungen an die WTO. Die Wissenschaftler untersuchen stattdessen systematisch offizielle Regierungsverlautbarungen in 55 Ländern auf Maßnahmen, die ausländische Anbieter gegenüber inländischen Anbietern benachteiligen. Sie unterscheiden 44 verschiedene Kategorien protektionistischer Maßnahmen. Die Initiative wurde 2008 ins Leben gerufen. Daten für den Zeitraum davor stehen deshalb nicht bereit.
Die Forscher bewerten jede Meldung potentiell handelshemmender Maßnahmen nach einem festen Schema hinsichtlich ihrer zu erwartenden tatsächlichen Wirkung. Es müssen sechs Voraussetzungen erfüllt sein, damit eine Maßnahme als handelshemmend in den Datensatz aufgenommen wird. Erstens sind nur Maßnahmen zulässig, die ausländische Anbieter relativ zu inländischen Anbietern schlechter stellen. Zweitens müssen die Änderungen den Handel substanziell behindern. So werden finanzielle Hilfen in Form von Subventionen, Krediten oder Bailouts erst ab einem Volumen von 10 Millionen US-Dollar berücksichtigt. Auch kleinere Änderungen, die den bürokratischen Aufwand für ausländische Unternehmen nur leicht erhöhen, werden nicht als substanziell eingestuft. Drittens müssen die Maßnahmen umgesetzt oder von den Gesetzgebern beschlossen sein. Die vierte Voraussetzung ist, dass die Maßnahme aus kommerziellem Interesse heraus eingeführt wurde. Maßnahmen, die de jure etwa der inneren Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit dienen, werden nicht aufgenommen. Schließlich werden Maßnahmen nur einmal aufgenommen und nur, wenn sie nach dem 1. November 2008 verkündet wurden.
Der Vorteil der Daten ist, dass sie ein deutlich breiteres Feld an Maßnahmen abdecken als die Daten der WTO. Zudem sind die Daten nicht von der Meldezuverlässigkeit der Regierungen abhängig.
Insgesamt machen Zollmaßnahmen nur 23 Prozent aller protektionistischen Maßnahmen seit dem Jahr 2009 aus. Gut drei Viertel aller handelsbeschränkenden Maßnahmen sind folglich nichttarifärer Natur.
Neue Welt: Nichttarifäre Maßnahmen gewinnen an Bedeutung
Obwohl die Datensätze der Welthandelsorganisation und der Initiative Global Trade Alert sich in ihrer Natur maßgeblich unterscheiden, illustrieren beide die Zunahme des Einsatzes nichttarifärer Handelsbeschränkungen in den vergangenen Jahren.
Auch ohne diese Zunahme hat sich angesichts sinkender Zölle die Relevanz nichttarifärer Handelsbarrieren für den internationalen Handel erhöht. Der frühere Generaldirektor der WTO und EU-Kommissar für Handel, Pascal Lamy, erachtet nichttarifäre Maßnahmen in der neuen Welt des Handels mit ihren international verwickelten Wertschöpfungsketten ebenfalls als die maßgebenden Handelsbarrieren. In der alten Welt seien dagegen vornehmlich Fertigprodukte gehandelt worden und Zölle gaben den protektionistischen Ton an.
Die Relikte des Protektionismus aus der alten Welt, Zölle, sollten abgeschafft werden. Zum Wohle der Verbraucher kann dies bei zu großem politischen Widerstand in anderen Ländern auch unilateral geschehen. Doch sollen weitere substanzielle Fortschritte für einen freieren Welthandel erreicht werden, muss vor allem der Abbau nichttarifärer Maßnahmen in Angriff genommen werden. Konkrete Maßnahmen zum Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse stellen wir in unserem neuen IREF Policy Paper vor.
Erschienen bei: IREF. Mitautor: Dr. Alexander Fink.